21世纪经济报道记者吴斌 “加密货币周”一波三折，三大法案在最初折戟后终于过关。
据央视新闻报道，当地时间7月17日，美国国会众议院以308票赞成、122票反对的结果通过了《指导与建立美国稳定币国家创新法案》（以下简称《天才法案》），旨在对加密货币监管进行重大立法改革，在美国总统特朗普签署后将成为法律。
此外，众议院17日还以294票赞成、134票反对的结果通过了第二项范围更广的加密货币市场结构法案《清晰法案》，该法案将提交参议院审议，旨在为数字资产建立一个更广泛、更有利于行业的监管框架。《反CBDC法案》也将送往参议院审议。
一天内三项法案密集在众议院通过，背后有哪些深层次考量？后续可能会遭遇哪些阻力？未来会如何重塑金融体系？
《天才法案》率先过关
与《清晰法案》和《反CBDC法案》还要迈过参议院这道坎不同，《天才法案》已经清除了所有障碍。
OKX研究院高级研究员赵伟对记者表示，《天才法案》作为美国首个为支付型稳定币确立系统化法律地位的联邦法案，它不仅填补了监管空白，更为美元稳定币的全球流通提供了制度背书。法案要求只有持牌银行或经批准的支付机构才能发行稳定币，并且必须持有100%美元现金或美债作为储备，辅以定期审计和信息披露，这为传统金融机构和大型科技支付公司打开了合规入局的大门。
在北京市社会科学院副研究员王鹏看来，《天才法案》明确稳定币发行与储备规则，结束监管灰色地带，推动市场合规化。稳定币成为正式金融工具，强化美元全球支付与结算地位，但可能分流银行存款，冲击传统银行体系。
摩根大通、美国银行、VISA等金融和支付巨头将法案视作进军稳定币行业的“发令枪”。在近日的业绩会上，摩根大通、美国银行和花旗集团均将新兴的“数字美元”描述为对银行业支付控制权的潜在威胁，他们正准备应对，例如亲自下场发行稳定币。
中国（上海）自贸区研究院（浦东改革与发展研究院）金融研究室主任刘斌对记者分析称，《天才法案》为稳定币制定监管框架，明确稳定币不是证券、商品或投资公司产品，而是受专门监管框架约束的“支付稳定币”。这给予稳定币合法地位，会吸引更多传统金融机构和投资者入场。例如，一些原本对加密货币持谨慎态度的基金公司，可能会开始发行与稳定币相关的投资产品，促进加密市场的资金流入和市场规模扩大，推动加密市场向规范化、成熟化。
但同时要警惕，对于稳定币带来的影响不要过于乐观，稳定币监管框架建立之后，有可能会进一步加强监管合规、反洗钱方面的要求，甚至可能丧失原有的便利和即时结算功能，这也会对稳定币发展带来挑战。
中国计算机学会区块链专委会执行委员、安徽栈谷科技有限公司董事长高承实对记者分析称，从宏观层面看，《天才法案》的通过可以说是货币发展史上的一个里程碑性事件，其对未来的货币发行、流通、监管以及可能的金融形态，都将带来复杂的影响。
从中观层面来看，《天才法案》给出了稳定币的定义，对其发行资质、储备要求、监管路径等提供了系统化框架。这将强化美元的主导权，通过“美元→稳定币→美债”闭环，对冲“去美元化”趋势；二是有可能改写跨境贸易甚至部分国家国内贸易的主要清结算方式，稳定币以其便宜快捷等优势，极有可能分流部分SWIFT结算份额，甚至未来不排除有取代SWIFT的可能；三是对美国国内债务发行、美联储地位、美元调控方式、美国商业银行的盈利方式和盈利能力都会带来直接影响。
在微观层面，《天才法案》为金融机构提供了合规路径，使银行、支付公司、科技企业能合法发行与使用稳定币，同时也加速了稳定币行业的市场洗牌进程，Circle（USDC）等合规发行人受益，而Tether（USDT）等非合规稳定币将被边缘化或禁止进入美国市场。《天才法案》的推出也会极大方便机构或个体间的贸易清结算。
HashKey Group高级研究员Jade Shi认为，美国通过《天才法案》，标志稳定币首次获得联邦层面的法律认可。这一变化的意义不仅在于给予美国现有稳定币合法身份，更在于重新定义它们在全球金融网络中的位置。
阻力重重
由于一些议员试图将多项法案捆绑，“加密货币周”一度遇挫，最终不得不分别通过三项法案，接下来《清晰法案》和《反CBDC法案》仍要闯关参议院。
《清晰法案》的核心条款是削弱美国证券交易委员会（SEC）对加密货币的监管权力，转而将更多控制权交给商品期货交易委员会（CFTC），多数民主党人对此表示强烈反对，认为该立法将赋予加密行业一套宽松的监管规则。
高承实对记者表示，《清晰法案》的核心分歧在于以下三个方面。一是监管权划分矛盾。法案将“充分去中心化”资产划归CFTC，证券属性资产归SEC。民主党认为CFTC人力不足、执法能力弱，现行证券法已足够监管。
二是去中心化标准模糊。法案拟为协议开发者提供“责任豁免”，即只要项目本身是去中心化的，平台方无需对用户非法行为负责，这一条款引发巨大争议。如何定义去中心化缺乏明确阈值，企业担忧主观判断导致监管套利。
三是总统利益冲突未解。特朗普家族持有稳定币公司World Liberty Financial股份（年收入5700万美元），法案未限制政府官员获利，引发道德质疑。
在赵伟看来，《清晰法案》是加密行业高度关注的另一块拼图，核心是首次在美国联邦层面尝试界定“数字证券”与“数字商品”，并对去中心化网络开发者、节点运营者、DeFi（去中心化金融）前端等提供合规豁免。目前，参议院对这部法案还存在不小分歧，焦点在于证券与商品划分的界限、对SEC和CFTC的监管权力分工，以及DeFi和开源创新的豁免范围是否会带来合规漏洞。
如果《清晰法案》获批，高承实预计，这将为整个Web3行业确立“监管清晰度优势”，其潜在影响包括明确链上资产分类标准；去中心化开发者免于被SEC“秋后算账”；吸引一些项目将注册地迁至美国，形成“合规吸力场”。如果搁置，则将延续监管不确定性，更多项目转向中国香港、新加坡等已厘清代币分类的地区。
长期看，赵伟认为《清晰法案》有望大幅降低加密企业和开发者的法律不确定性，让更多项目在美国本土合法落地，有助于吸引机构资金入场。但如果参议院修改力度过大或久拖未决，也可能让一些关键条款削弱，导致原本期待的“监管清晰红利”未能充分释放，行业可能仍需在合规与创新之间寻找平衡。
除了《清晰法案》，《反CBDC法案》也面临巨大挑战。赵伟对记者表示，《反CBDC法案》旨在禁止美联储未经国会授权单独发行CBDC（中央银行数字货币），本质上为市场发行的美元稳定币保留竞争空间，避免官方数字美元与民间稳定币形成直接替代。
目前《反CBDC法案》引发了较大争议。一方面，支持者认为CBDC有助于提升美元国际竞争力、优化支付效率、应对外部挑战；另一方面，部分批评者担忧CBDC可能涉及用户隐私收集、资金审查及潜在的账户制管控，违背美国自由市场的传统理念。
在高承实看来，《反CBDC法案》的核心争议体现在以下两个方面。一是隐私权和货币主权。支持方（共和党）认为CBDC赋予政府“绝对资金控制权”，可能监控公民交易或强制没收资产；反对方（民主党）认为法案是“无谓的愚蠢行为”，将使美国落后于其他先行者。二是私营与公共利益之争。特朗普政府推崇私营稳定币为CBDC替代品，但批评者指出私营方案缺乏公共利益导向（如普惠金融）。
整体来看，赵伟分析称，目前美国对发行CBDC持相对谨慎态度。一方面，美元稳定币已在全球交易和跨境支付中发挥重要作用，市场创新活跃；另一方面，美国更倾向通过完善监管体系支持合规稳定币发展，避免引入可能导致金融体系复杂化和监管难题的官方数字货币。
可以预见的是，后续加密货币法案仍将面临重重阻力。刘斌对记者表示，美国金融监管体系复杂，联邦和州层面监管机构众多，《天才法案》和《清晰法案》涉及多个监管机构的职责调整和权力分配，不同机构之间可能存在利益冲突和协调困难，影响法案的有效实施。
加密货币法案还对稳定币发行人提出严格的合规要求，如储备金管理、反洗钱等，这会增加企业合规成本和运营难度。部分小型加密企业可能因无法满足要求而被迫退出市场，引发行业动荡和反对声音。
此外，美国推进加密法案可能引发其他国家的反制措施。例如，欧盟可能加快自身数字金融监管规则制定，在稳定币等领域与美国竞争；一些国家可能会加大对本国数字货币的支持力度，削弱美元稳定币的国际影响力。
三大法案意欲何为？
在美国推进三大加密货币法案背后，有哪些深层次考量？
在刘斌看来，一是为了顺应数字金融创新趋势，打造数字金融新霸权。近年来，加密货币市场发展充分说明其未来的前景和潜力，美国完善监管框架，希望抓住加密货币发展的关键环节，在数字金融领域形成新的霸权。
二是巩固美元霸权，通过将稳定币与美元深度绑定，利用稳定币在全球加密市场和跨境支付中的应用，强化美元在国际货币体系中的主导地位。
三是多元化美债需求，稳定币发行人对美债的购买能为美债市场注入资金，缓解美债抛售压力，推动美债购买结构的多元化，压低政府借款成本，控制美债风险。
刘斌告诉记者，《天才法案》要求稳定币发行人必须持有足额储备金，且储备资金只能投向美元现金、活期存款、93天以内的美债、7天以内的美债回购和逆回购协议等，这意味着稳定币发行商会大量购入美债，成为美债市场重要买家。
花旗银行预测，2030年稳定币发行人持有的美债将超过1.2万亿美元，甚至可能超过任何单一国家持有的美债规模。这将影响美债的供需关系和收益率曲线，进而影响全球金融市场的资金流向和利率水平。
Jade Shi对记者表示，美国近期密集推动的三项与加密资产相关的重要法案，虽然分别聚焦不同领域，但合在一起，释放出的信号非常清晰——美国对Web3的态度正从过去的观望转向主动建立规则和引导方向。这并不只是简单的监管升级，而是在创设一种新的金融制度设计思路：美国希望通过立法，把数字金融的主导权交给市场，同时划定政府干预的界限。
从战略意图来看，《天才法案》首先明确了稳定币的金融基础设施属性，确立其作为合规支付工具的基本发行规则，为美元在全球范围内的数字化流通打下制度基础；《清晰法案》则解决了监管模糊这一长期制约行业发展的核心障碍，通过明确资产属性与监管归属，为合规市场准入提供了预期清晰的路径；而《反CBDC法案》则在更高层面划出了政府不能越过的边界，强调保护私人金融空间、防止资金可被全面监控，实际是在为私营稳定币主导的美元数字化预留制度空间。这三者组合起来，既是美国对内金融监管体系的重构，也是对外争夺未来金融主导权的前置布局。
三大法案是美国争夺数字金融“规则制定权”的关键布局。高承实表示，《天才法案》针对稳定币，目标是管理链上美元发行，奠定“数字现金”基石。通过私营稳定币绑定美债需求，巩固全球美元流动性；以《天才法案》为模板，迫使欧盟、英国等跟随美国稳定币规则，形成“美元锚定联盟”。《清晰法案》针对加密资产分类，目标是确定哪些是证券、哪些是商品，为Web3创业扫清障碍。《反CBDC法案》针对央行数字货币，目标是保障市场路径主导数字货币，限制美国政府监控权力，立法禁止美联储发行数字美元，确保私营部门主导货币数字化。
赵伟对记者表示，《天才法案》《清晰法案》《反CBDC法案》构成了美国正在搭建的联邦加密监管框架的核心支柱，从不同层面分别明确了稳定币合规化、数字资产分类与监管责任划分，以及官方数字货币与民间稳定币的关系，共同目标是为美国的加密金融发展扫清政策障碍、加强市场透明度，同时留住创新企业和人才。
从全球视角看，这套监管组合拳可能不会在一夜之间颠覆现有格局，但为加密行业带来确定性。对大企业来说，它带来了合法牌照和资金安全要求；对初创项目和去中心化创新来说，它提出了更清晰的红线与可操作空间；对全球市场来说，它强化了美元在链上金融中的主导地位，也对欧盟、亚洲等地的加密监管形成示范和竞争压力。
但未来能否实现真正的“制度红利”仍要打上问号。赵伟认为，这取决于后续执行细则、监管协调和执法一致性。
未来走向何方？
展望未来，稳定币会如何重塑金融体系？
Jade Shi告诉记者，短期内，监管确定性会带来信任提升，稳定币不再只是绕过系统的工具，而可以成为合规金融活动的组成部分，特别是在支付、兑换、清算等高频场景中，这提升了其被主流机构采纳的可能性。
从中期看，稳定币有可能补充甚至替代一部分传统跨境支付体系，特别是中小企业、跨境电商和新兴市场等金融服务覆盖不足的场景，提供更高效、更便捷的资金流通手段。这类由企业发行、受监管的数字美元工具，可能成为美国维持全球金融影响力的一种新方式。
长期来看，Jade Shi表示，美国选择放弃央行主导的数字货币发行路径，转而押注私营稳定币体系，显示出其市场优先思维。Circle、PayPal、在链上发行的美元稳定币，都可能成为未来全球美元数字化的主力，这不仅对传统银行的存款结构与支付份额形成挑战，也促使全球其他市场必须在制度上给出回应。
在更深层的金融演进逻辑中，随着债券、基金、商品等现实资产逐步链上化，各类RWA（现实世界资产通证化）的交易都需要一个可信、合规、被广泛接受的稳定价值单位，稳定币自然成为这个角色的第一候选。这也意味着，稳定币不再只是支付工具，更是未来数字金融底层结构的一部分。对于香港等具备监管优势和合规能力的市场而言，这种变化提供了在清算、托管、交易服务等多环节参与全球金融重构的机会。
从支付体系变革看，刘斌表示，稳定币依托区块链技术，能实现近乎实时的跨境支付与结算，大幅降低交易成本和时间。以往传统跨境汇款可能需要2~3天，手续费在1%~3%，而稳定币跨境转账只需几分钟，成本可低至1美元左右。这将打破传统支付巨头如Visa、MasterCard等在跨境支付领域的垄断格局，未来更多中小金融机构和支付公司能借助稳定币进入跨境支付市场，推动支付市场的多元化和竞争，消费者和企业也能享受到更高效、低成本的支付服务。未来稳定币会成为全球跨境支付体系中的重要组成部分，同时也有可能发展成为与SWIFT并行的全球跨境支付网络。
王鹏预计，技术融合中长期将会加速，银行与非银行机构通过区块链发行代币化存款，推动传统金融数字化转型。美国借此争夺全球数字金融主导权，但需警惕稳定币与银行体系的“零和博弈”引发的系统性风险。
Jade Shi也提醒，未来会有诸多挑战。一方面，稳定币的发展可能触动传统银行的利益，尤其是在支付和托管业务方面；另一方面，美国推出的这套监管框架是否能被其他国家或地区认可，还存在不确定性，这可能会影响未来稳定币在全球范围内的跨境流通和使用。再加上美国在联邦政府与各州之间的监管权分配上本就存在争议，未来政策在执行层面可能还会面临协调难题。
对大企业来说，这既是机遇也是赛点。赵伟表示，谁率先取得牌照、建立合规储备体系，谁就有机会主导全球数字美元的发行和跨境支付网络。对一些纯科技公司或初创团队而言，新的牌照和储备要求提高了入场门槛，也可能让部分去中心化项目难以单独合规发行稳定币，未来更多可能通过与持牌金融机构合作、托管或委托发行等方式参与这条赛道。
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